環(huán)境管理核心制度解讀與操作實踐——排污許可
發(fā)布時間：2019-12-27 09:20:44
一、引言
本文重點解讀環(huán)境管理核心制度：“排污許可制”，并緊密圍繞如下8個企業(yè)特別關(guān)注的問題，給予解答：
1. “排污許可制度”為何而生，要解決什么問題？
2. “排污許可制度”如何實現(xiàn)改善“環(huán)境質(zhì)量”的目標(biāo)？
3. 為何排污許可制度成為中國環(huán)境管理的核心制度？
4. 排污權(quán)何時被賦予，能否被剝奪，何時被確權(quán)？
5. 排污許可制度是怎樣消減企業(yè) “排污權(quán)”的？
6. 保障重大活動對企業(yè)限停產(chǎn)是否有法規(guī)依據(jù)？
7. 排污許可證為企業(yè)運營期的“唯一/主要”執(zhí)法依據(jù)？
8. 申領(lǐng)排污許可證的注意事項有哪些？
二、排污許可制度深度解讀
1. “排污許可制度”建立的目的是什么？
控制“污染物排放”，改善“環(huán)境質(zhì)量”！
點評：排污許可制的全名為“控制污染物排放許可制”，其關(guān)鍵詞在“控制”，而不是“許可”！
2. 排污許可制度是如何改善“環(huán)境質(zhì)量”的？
通過許可證續(xù)證等變更手段，持續(xù)消減企業(yè)的“排污權(quán)”；
全過程全流程納入許可，包括：原輔材料的使用、工藝過程控制、設(shè)備與操作要求、污染物收集、
污染物治理、污染物排放、污染物監(jiān)控等等，全部納入許可內(nèi)容。
點評：未來許可證將與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)動態(tài)聯(lián)動。
3. 環(huán)評與三同時制度為何無法從根本上改善環(huán)境質(zhì)量？
環(huán)評與三同時制度的核心在于“建設(shè)項目”排污的“源頭控制”和“準(zhǔn)入”；
沒有環(huán)境容量和環(huán)境質(zhì)量差的情況下，僅是限制項目準(zhǔn)入已無管控效果；
環(huán)評與三同時制度無法持續(xù)消減企業(yè)的排污權(quán)，消減排放量。
點評：環(huán)評與三同時制度和排污許可證制度合二為一可期。
4. 企業(yè)的排污權(quán)何時被賦予，能否被剝奪，何時被確權(quán)？
環(huán)評審批時企業(yè)同時被賦予了排污權(quán)（總量），除非審批有誤，否則不會收回。但該排污權(quán)僅是被
賦權(quán)還未被“確權(quán)”。
企業(yè)申領(lǐng)到《排污許可證》之后，排污權(quán)被“確權(quán)”，可依法排污。
點評：未被確權(quán)的排污權(quán)可否可以交易和轉(zhuǎn)讓啊？是個問題。排污權(quán)相關(guān)探討見馬哥說《“依法排
污”應(yīng)受到法律保護(hù)嗎？》
5. 排污許可制度是怎樣消減企業(yè)“排污權(quán)”的？
環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的區(qū)域，首次核發(fā)不按照環(huán)評的許可量，而是“三不超”原則：不超國家績效核算量，
不超排污總量（環(huán)評審批量），不超最近三年最大一次監(jiān)測核算量。
每次許可證的續(xù)證與變更，都需要與主管部門再次“談判”，可被要求持續(xù)消減排放量（排污權(quán)）；
首次申領(lǐng)3年有效，之后每5年重新申領(lǐng)一次。
許可證可證載地方管理要求，管理要求會包括持續(xù)消減計劃，重污染天氣限產(chǎn)等要求。
點評：首次申領(lǐng)時務(wù)必重視，糧票不足，未來堪憂。
6. 環(huán)評與三同時為何針對“建設(shè)項目”，而排污許可為何針對“企業(yè)”？
自計劃經(jīng)濟(jì)時代起，國家就實行建設(shè)項目審批、備案等管理制度，環(huán)評作為項目的準(zhǔn)入控制因素，歷
來以“建設(shè)項目”為“評價對象”。
排污許可制度的目的是改善環(huán)境質(zhì)量，如果僅是對“建設(shè)項目”進(jìn)行許可，而不是算總賬，則無法消
減企業(yè)的排污權(quán)，故而許可證需要對“企業(yè)”進(jìn)行許可。
點評：環(huán)評與三同時針對“建設(shè)項目”的許可或變更為針對“企業(yè)”的許可，并最終實現(xiàn)與許可制度
合二為一。（“建設(shè)項目環(huán)評制度”存在的問題請見：馬哥說《環(huán)評何去何從？——環(huán)評的困境與改革之
路探討》和《環(huán)評何去何從？——為環(huán)評改革諫言》） 。
7. 為何排污許可制度成為中國環(huán)境管理的核心制度？
可以達(dá)到“改善環(huán)境質(zhì)量”的目標(biāo)；
可以實現(xiàn)“全過程”控制的目標(biāo)；
“簡化環(huán)評，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管”的需求；
改善營商環(huán)境，證載全部環(huán)境管理要求，實現(xiàn)“一證化”管理；
企業(yè)運營期的“唯一/重要”執(zhí)法依據(jù)。
點評：排污許可，生死之地、存亡之道、不可不察也。
8. 排污許可將許可哪些內(nèi)容？
逐漸實現(xiàn)全環(huán)境要素許可（目前法規(guī)層面尚未將固廢和噪聲納入）；
全過程許可（與排污相關(guān)的全部操作過程納入許可）。
點評：是否可逐漸實現(xiàn)全生命周期的許可（將關(guān)廠、土壤地下水防護(hù)河突發(fā)事件管理等納入）？
9. 固廢和噪聲是否要未納入許可？
目前法規(guī)要求尚未納入，但是《固體廢物污染環(huán)境防治法》和《環(huán)境噪聲污染防治法》正在修訂，待
固體廢物和噪聲納入許可證，將真正實現(xiàn)環(huán)境要素層面排污許可的“一證式”管理。實操已將固廢噪聲納
入。
點評：固廢法的修改，可不僅僅是為了排污許可，新《危廢名錄》也有重大信息，屆時馬哥繼續(xù)胡說。
10. 以保障重大活動為由對企業(yè)進(jìn)行限停產(chǎn)，是否有法規(guī)依據(jù)？
基于重大活動保障要求企業(yè)限停產(chǎn)并無法規(guī)依據(jù)，但是《排污許可管理條例》（草案征求意見稿）第
二十六條【環(huán)境管理要求確定】提出了相關(guān)要求。
點評：企業(yè)將來除了看“天氣”吃飯，還要看“社會活動”吃飯。建議企業(yè)在征求意見階段積極提出
合理訴求。
11. 即將出臺的《排污許可管理條例》，其目的和意義在于？
規(guī)范企業(yè)排污行為，控制污染物排放，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；
實現(xiàn)專項立法，明確按證排污的法律地位，確定“一證式”管理模式，落實排污單位主體責(zé)任；
排污許可證的申請、核發(fā)、執(zhí)行和監(jiān)督的管理。
點評：2020年是許可證的收官之年，但是專項立法卻遲遲未落地，究其原因，環(huán)保立法與“放管服”的
大政方針尚待融合。
12.《固定污染源排污許可分類管理名錄》尚未納入的行業(yè)，是否需要申領(lǐng)許可證？
管理名錄》正在修訂，將進(jìn)一步細(xì)化明確分類、分級、分時序的管理要求；
對尚未實施排污許可管理的行業(yè)，將優(yōu)化細(xì)化排污許可分類管理。
點評：稍安勿躁，總有一款適合你。
13. 《固定污染源排污許可分類管理名錄》修訂的主要方向是？
與《建設(shè)項目分類管理名錄》相銜接，將企業(yè)的類型細(xì)化為如下三類：
第一類是對污染物產(chǎn)生量大、排放量大或者環(huán)境危害程度高的排污單位實行排污許可重點管理（類似
環(huán)評報告書項目）；
第二類是對污染物產(chǎn)生量較大、排放量較大或者環(huán)境危害程度較高的排污單位實行排污許可簡化管理
（類似環(huán)評報告表項目）；
第三類是對污染物產(chǎn)生量和排放量很小，依法不需要申請排污許可證的排污單位，實行登記管理（類
似環(huán)評登記表項目）。
點評：“建設(shè)項目”不等同于固定污染源“排污企業(yè)”，兩者的銜接恐非易事。
14. 排污許可制度需要與哪些制度銜接？
以排污許可制為核心和基礎(chǔ)，銜接和融合環(huán)評制度、環(huán)境執(zhí)法、總量控制、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境統(tǒng)計、污
染源普查、環(huán)境保護(hù)稅等各項環(huán)境管理制度。
點評：管控需要抓住根本，盡快建立精簡高效統(tǒng)一的“固定污染源環(huán)境管理制度體系”。
15. 作為責(zé)任主體的企業(yè)，如何實現(xiàn)“自證守法”？
通過信息公開，接受公眾監(jiān)督，實現(xiàn)自證合法。公開內(nèi)容包括：
排污許可執(zhí)行報告（需滿足許可證要求）
環(huán)保設(shè)施運營臺賬（需滿足技術(shù)規(guī)范要求）
污染物排放監(jiān)測數(shù)據(jù)（需滿足許可證要求）
點評：企業(yè)的“自證守法”將常態(tài)化，環(huán)境信用體系即將建成。
16.全國排污許可證管理信息平臺的作用和價值是什么？
排污許可證的申請、核發(fā)、證后管理、自證守法、依證監(jiān)管執(zhí)法、信息公開和社會監(jiān)督等排污許可管理
全過程，均需要通過平臺實現(xiàn)；
該信息平臺將便于與其他固定污染源環(huán)境管理平臺的對接；
該平臺便于后續(xù)排污許可大數(shù)據(jù)管理運用，實現(xiàn)環(huán)境信息的智能化運用。
點評：即將實現(xiàn)“一個平臺、一張地圖、一套數(shù)據(jù)”的信息化管理。
17. 為何稱許可證為企業(yè)運營期的“唯一/主要”執(zhí)法依據(jù)？
《排污許可管理條例》（草案征求意見稿）第四條【基本定位】：排污許可證是排污單位在生產(chǎn)運營期接受
環(huán)境監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境主管部門實施監(jiān)管的主要法律文書.是“唯一”還是“主要”，目前頂層思路尚未完全確定。
許可制度實施之初強(qiáng)調(diào)“唯一”，但后來又強(qiáng)調(diào)“主要”。因為很多管控手段無法納入許可證，比如土壤地下維
護(hù)、突發(fā)環(huán)境事件管理（因為不可能許可向土壤地下水排污，也不可能許可發(fā)生突發(fā)事件）。
但是不管是唯一還是主要，許可證是證后監(jiān)管的重要依據(jù)。對于已許可的內(nèi)容來說，應(yīng)該是企業(yè)運營期“
唯一”的執(zhí)法依據(jù)。
依法排污應(yīng)該受到法律保護(hù)，依證監(jiān)管是實現(xiàn)依法治國，強(qiáng)化排污者主體責(zé)任的重要保障。
點評：許可證的“保護(hù)盾”作用應(yīng)該體現(xiàn)出來，依法排污應(yīng)該受到法律保護(hù)！
18.許可證的證載內(nèi)容與新實施的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不符，應(yīng)以哪個為準(zhǔn)？
企業(yè)運營期應(yīng)依據(jù)《排污許可證》依法排污，而不是最新的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。但是，新的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)實施后，企
業(yè)需要依法申請許可證的變更。
按照《排污許可管理條例》（草案征求意見稿）第五十一條【變更情形】，發(fā)生如下變化時，排污單位
應(yīng)申請變更排污許可證：（四）產(chǎn)生新的法律法規(guī)要求或現(xiàn)行法律法規(guī)要求發(fā)生變化的，自法律法規(guī)實施之
日后三十個工作日內(nèi)；（五）新制修訂的國家和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)實施前三十個工作日內(nèi)。
因此，即便是新法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)實施啦，在許可證變更之前，企業(yè)應(yīng)該按照現(xiàn)有的許可證依法排污。
點評：一個制度受不受到“尊重”，不是看企業(yè)的態(tài)度，而是看主管機(jī)構(gòu)的態(tài)度。環(huán)評幾乎被廢掉是因
為太看重文字游戲，而不是企業(yè)實操。許可證能不能成為“核心”制度，取決于是否可建立“依證監(jiān)管”的
執(zhí)法制度。
三、排污許可其它實操性問題
1. 哪些行業(yè)、何時需要申請排污許可證？
根據(jù)《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》。目前新版分類管理名錄尚在征求意見，未
發(fā)布實施。具體的企業(yè)名單，地方環(huán)境主管機(jī)構(gòu)會提前公告。
2. 許可證的申領(lǐng)時段是？
現(xiàn)有排污單位應(yīng)當(dāng)在環(huán)保主管機(jī)構(gòu)申領(lǐng)公告確定的時限申領(lǐng)。
新建項目的排污單位應(yīng)當(dāng)在投入生產(chǎn)或?qū)嶋H排污之前取得排污許可證。
——《上海市排污許可證管理實施細(xì)則》
3. 許可證的申領(lǐng)依據(jù)是什么？
許可證申領(lǐng)需要依據(jù)環(huán)評及其批復(fù)文件，特別是2015年新環(huán)保法實施之后的環(huán)評。
2015年之前審批的，由于審批時間較早，環(huán)評內(nèi)容可能不夠細(xì)致，申領(lǐng)許可證時可以根據(jù)實施建設(shè)
情況（但構(gòu)成重大變更的除外）。
4. 許可內(nèi)容有哪些？
排污口位置和數(shù)量、排放方式、排放去向等。
污染物種類、許可排放濃度、許可排放量。
法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的其他許可事項。
企業(yè)“已批且已建”的內(nèi)容。
已批未建的內(nèi)容如果納入許可證，則會出現(xiàn)“批建不符”的情況；
未批已建的內(nèi)容如果納入許可證，則違反環(huán)評法等行政許可要求。
5. 企業(yè)的哪些建設(shè)內(nèi)容可以納入排污許可？
企業(yè)“已批且已建”的內(nèi)容。
已批未建的內(nèi)容如果納入許可證，則會出現(xiàn)“批建不符”的情況；
未批已建的內(nèi)容如果納入許可證，則違反環(huán)評法等行政許可要求。
6. 建設(shè)內(nèi)容與環(huán)評內(nèi)容如不符，能否納入許可？
若排污單位現(xiàn)狀與環(huán)評文件不符，且屬于重大變動情形的，則不得許可重大變動的部分；
不屬于重大變動情形的，排污單位應(yīng)提交有資質(zhì)的環(huán)評機(jī)構(gòu)對變動情況編制環(huán)境影響分析報告，并根據(jù)
管理需要視情納入排污許可證進(jìn)行管理。
——《上海市環(huán)境保護(hù)局關(guān)于開展2017年度排污許可證核發(fā)質(zhì)量評估工作的通知》
（滬環(huán)保總[2018]125號）要求
7. 申領(lǐng)排污許可證需要準(zhǔn)備哪些資料？
排污許可證申請表；承諾書；排污口和監(jiān)測孔規(guī)范化設(shè)置的情況說明；建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件及其批
復(fù)文件等材料；污染治理設(shè)施證明材料；排污單位污染治理設(shè)施“三同時”的運行、維護(hù)規(guī)程；污染物歷史排
放量及其計算過程和依據(jù)的說明；對于新建項目發(fā)生非重大變動的，提交 “環(huán)境影響分析報告”；城鎮(zhèn)污水集
中處理設(shè)施還應(yīng)提供納污范圍、納污企業(yè)名單、管網(wǎng)布置、最終排放去向等材料；申請前信息公開情況說明；
滿足相關(guān)規(guī)范要求的自行監(jiān)測、臺賬記錄和信息公開方案；法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的其他材料。
8. 排污許可證在什么情況下需要變更？
以下內(nèi)容發(fā)生變更，需在變更之日前20日內(nèi)申請：排污單位名稱、注冊地址、法定代表人或者實際負(fù)責(zé)人
等正本中載明的基本信息；許可事項（排污口位置數(shù)量去向、污染物濃度、許可排放量等）；新改擴(kuò)建環(huán)批復(fù)
或者備案后，產(chǎn)生實際排污行為之前；因污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制要求等發(fā)生變化，環(huán)保部門通知排污單位
進(jìn)行變更；政府相關(guān)文件或與其他企業(yè)達(dá)成協(xié)議，進(jìn)行區(qū)域替代實現(xiàn)減量排放的，應(yīng)在文件或協(xié)議規(guī)定時限內(nèi)
提出變更申請；需要進(jìn)行變更的其他情形。