創新以環境影響評價工程師為主的第三方咨詢機構監管模式
發布時間：2020-05-11 08:04:27
作者:朱源,單位：生態環境部環境工程評估中心)
“六位一體”生態環境管理體系是環境影響評價與排污許可工作領域對十九屆四中全會提出的“推進國家治理體系和治理能力現代化”的回應，是落實《關于構建現代環境治理體系的指導意見》的舉措
去年年底召開的全國環境影響評價與排污許可工作會上提出，新時期的環評與排污許可工作要以“區域環評—規劃環評—項目環評—排污許可—監察執法—督察問責”六位一體模式為基本管理框架。其中，區域環評形成“三線一單”，明確生態保護紅線、環境質量底線和資源利用上限，并在此基礎上建立環境準入清單，實行空間管控；規劃環評對國民經濟社會發展規劃、專業規劃進行生態環境影響評價，提出要求；項目環評為環境準入把關；排污許可對排放污染物的固定污染源進行全過程管理；監察執法是兜底；督察問責督促環評與排污許可工作中的各主體責任和“一崗雙責”落實到位。
“六位一體”生態環境管理體系既要堅持環境影響評價與排污許可工作積累的好經驗、好制度和好做法，也要積極借鑒國際經驗和地方實踐中的有益探索，謀劃好環境影響評價與排污許可工作在現代環境治理體系中的定位，使之內部融合、外部銜接。對此，筆者建議可以從以下幾方面著手。
強化區域環評和規劃環評的內外銜接
區域環評和規劃環評是為了識別區域、空間、行業政策和規劃中的生態環境保護問題，明確區域或行業的生態環境管控要求。與此同時，國土空間規劃、區域（行業）規劃中也有生態環境保護的內容，甚至單列相應的生態環境保護規劃。因此，在實踐中，強化區域或規劃環評與規劃本身的銜接就十分必要。
一是深化區域環評、規劃環評與國土空間規劃和區域（行業）規劃的銜接。區域環評和規劃環評，與國土空間規劃和區域（行業）規劃中的生態環境保護章節（或單列的生態環境保護規劃），在目標和內容上有很多一致之處，如果區域環評或規劃環評沒有很好地應用到區域或行業規劃上，將失去價值。在這方面，一些地方開展了創新性的探索。比如，天津市試行產業園區區域整體性環境評價，只要在評價報告中列入的項目，就可以直接審批環評，這實際上是用園區環境影響評價替代園區規劃環評的功能。
二是增強規劃環評的決策屬性。規劃環評的重要功能是在規劃層面解決重大項目或污染源的布局、規模、選址選線等問題，將決策關口前移，減輕項目環評承擔的決策負擔。但是，目前的規劃環評審查管理方式，其效力不及項目環評的行政審批，要發揮剛性約束，還需要體制機制創新。如果規劃環評能更好地發揮作用，則項目環評就能聚焦到污染治理設施有效性等具體問題上。
探索排污許可核心制度借鑒吸收環境影響評價功能
十九屆四中全會提出“健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態環境保護體系”，以及“構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系”，強調了環評與排污許可制度的基礎性地位。在排污許可核心制度的構建中，應做好與相關制度的銜接，可考慮一定程度上融合環評的功能。
一是固定污染源在申請排污許可證時，可與環境影響評價聯動開展。固定污染源建設項目長遠來看可分為三類。第一類是少量存在較大生態環境影響、社會爭議大、公眾參與度高的固定污染源新改擴建項目，在申請排污許可證前，還需要進行環境影響評價。第二類是部分建設項目在申請排污許可證時，為滿足區域生態環境質量達標要求，需要對特定環境因子的影響進行預測和評價，也就是在許可證申請中融入環境影響評價的功能。第三類是對大多數固定污染源建設項目，在符合相關要求和承諾達標排放等條件下，可同步辦理環評審批和（或）申領排污許可證。這些項目在建設期和運營期的生態保護措施，在排污許可證中載明相關要求即可。
二是固定污染源排污許可管理名錄可借鑒環境影響評價管理分類名錄的經驗。排污許可管理名錄主要依據國民經濟分類目錄，對固定源覆蓋的全面性較好。而環境影響評價分類管理名錄，經過幾十年的實踐和調整，更好地考慮到了不同類型、不同規模建設項目的生態環境影響程度。通過兩套目錄的相互借鑒和融合，最終變成一套名錄，可減輕企業管理負擔，明確生態環境部門的管理邊界。
完善生態影響類建設項目的全過程管理體系
以生態類影響為主的建設項目，一般在建設期的生態環境影響較為明顯，在運行期存在長期性、累積性和不確定性的生態環境影響。目前對生態類影響為主的建設項目，在環境影響評價、驗收和后評價環節分別需做環境影響報告書（表）、環境保護設施驗收報告和環境影響后評價文件，生態環境管理部門分別行使行政審批、監督業主自行驗收、受理備案等職權，其中，事中事后的監督力度不及事前審批。
為強化全過程監管，特別是針對生態影響類項目可能存在的長期性、不確定性的生態影響，可考慮將不同階段的環境影響評價文件進行前后銜接，強化其延續性。后一期的評價文件要以前期文件為基礎，而中間的間隔期可根據項目類型和區域生態環境敏感性而定。在評價文件的內容上，需要預測就做預測，不需要預測就進行現狀評價。總的來說，評價文件編制的主體是業主，管理部門主要是通過審查文件，明確項目的主要生態環境影響及應采取的生態環境保護設施、措施和相關要求。但是，延續性環境影響評價文件的編寫及其審查方式，與現行的《環境影響評價法》不完全匹配，需要進行法律修訂。
提升對環境影響評價與排污許可的監察執法能力
建設項目或固定源在審批后，如果日常監管發現環境違法行為，則移交監察執法隊伍進行執法。當然，監察執法隊伍也需積極主動執法。但目前來看，監察執法對環境影響評價與排污許可管理的支撐仍有較大提升空間。
一是按照監管對象的數量和類型匹配監察執法力量。全國每年幾十萬個新建項目、數百萬個固定污染源，要保證日常監管對象全覆蓋、監察執法全兜底的目標，還需配備相應的監察執法和日常監管技術力量。其中，市縣級的監察執法和監管能力亟待加強，尤其是一些縣級環境影響評價與排污許可審批管理僅1-2人，環境監察隊伍僅數十人，難以滿足需要。
二是探索將地市級作為監察執法和監管的主體。地方生態環境部門垂直管理改革后，地市級將成為環境影響評價與排污許可監察執法和日常監管的主體。《關于深化生態環境保護綜合行政執法改革的指導意見》提出，生態環境綜合執法事項主要由市縣兩級生態環境保護綜合執法隊伍承擔。但是，地市級能否作為監察執法和日常監管的主體，還需進一步明確。目前的“誰審批誰監管”模式，可能出現屬地生態環境部門不敢管、不愿管的問題。要強化監察執法對環境影響評價與排污許可工作的支撐，還需從制度設計上解決權責和能力統一的問題。
明確生態環境保護督察覆蓋的對象
督察問責是保證“六位一體”生態環境管理體系落地的重要一環。從對象來看，區域環評的責任主體是地方黨委和政府；規劃環評的責任主體是政府相關部門；環境影響評價和排污許可的申請者分別是建設項目業主單位和固定污染源法人，其審批責任主體是生態環境管理部門或行政審批部門；建設項目和固定污染源的監察執法主體是生態環境管理部門。這些督察對象涉及不同層次、不同類型的部門和單位，既包括管理者，也包括市場主體。因此，在督察中需正確識別責任主體、職權范圍，明晰責權、合理問責。
創新以環境影響評價工程師為主的第三方咨詢機構監管模式
第三方咨詢機構參與了區域環評（“三線一單”）、規劃環評、環境影響報告書（表）、驗收報告（表）、環境影響后評價、排污許可證申請材料、排污許可證執行報告等工作，是環境影響評價與排污許可領域的重要技術力量。其中，建設項目環境影響評價工程師屬于職業資格管理，對建設項目環境影響評價機構進行信用管理，即對第三方監管的范疇限于項目環評。然而，環境影響報告書（表）的責任主體是建設項目業主，如果出現環境影響報告書（表）造假等問題，應首先處罰建設項目業主。目前對建設項目環境影響評價機構進行處罰，雖然有法律法規依據，但也有觀點認為對第三方咨詢機構的自律應留給行業和市場。
隨著“放管服”改革的深化，對第三方咨詢機構的監管應更加重視市場化手段，特別是要用好環境影響評價工程師這一國家職業資格管理，用環境影響評價工程師的質量、水平和聲譽來帶動第三方咨詢市場的有序發展，將監管重心回歸到環境影響評價工程師身上。此外，也可考慮將環境影響評價工程師的要求延伸到環境影響評價與排污許可領域的其他第三方咨詢工作中，以期發揮更加積極的作用。(作者:朱源,單位：生態環境部環境工程評估中心)